据了解，临储政策实施以来，市场形成了罕见的粮价只涨不跌的趋势，而更具价格优势的进口大豆、棉花趁机疯狂涌入。海关总署统计，近年来中国大豆进口呈现逐年上升趋势，2012年进口量相比2004年增长189%，对外依存度高达80%。
同时，我国也是世界棉花进口第一大国，每年进口棉花200万-400万吨，占世界棉花出口的1/3。但这还不是最严峻的，更严峻的是，随着棉花收储总量的快速增加，库存风险正在放大。
本报记者查阅资料计算得出，我国过去两年收储约1000万吨棉花，占全球库存的60%，这相当于我国纺织业一年的棉花使用量。国家为收储占用了2000多亿元的资金，再加上巨额的仓储费用，每储存一年棉花要下降一个等级的损耗费用，可以说财务负担十分沉重。
而如此巨量的库存，就像悬在中国棉花产业头上的堰塞湖，收储政策走入了“进退两难”的境地：如果继续收储，资金压力大，国家财政不堪重负；如果放出库存，市场剧烈波动，又将伤及国内棉农，重创我国棉花产业。
直补试点路径
目前大豆及棉花的临储政策已造成原粮和产品粮倒挂、产销倒挂、国内外倒挂等反常现象，到了非改革不可的地步。
据程国强透露，在高层和系统内部有关“要不要改”早已有共识，但“怎么改”还要商榷。十八届三中全会提道，要改革农业补贴制度，要完善粮食主产区的利益补偿机制。对此，程国强的解读是，目前的临储政策要改革，要有替代措施。
“不要轻易把这两个托市政策措施断掉，要停掉就要拿出东西来替代，我是主张先立后破。”程国强建议，要解决粮食基础性和机制性的问题，可能最关键的就是政府和市场的关系，要重构整个粮食市场机制。
一位接近财政部、参与前期调研的人士向本报记者透露，之所以选择大豆和棉花，是因为这两个品种种植区域比较集中，国内大豆绝大多数都在东北种植，棉花60%以上产量来自新疆，它们适合大规模种植，便于试点。
对于改革粮价补贴政策，程国强侧重于目标差价补贴方案。
所谓目标差价补贴，就是政府预先确定粮食的目标价格，农民按市价随行就市销售。市价低于目标价格时，按差价给予农民补贴；若市价高，则不启动该政策。
“目标差价补贴在欧美发达国家被普遍采用，这种补贴有效推低了粮食的价格，给食物集团扩大其利润边界、实现低成本扩张战略打开了方便之门，这也有利于我国培养跨国巨头。”一位粮食问题专家对本报记者说。
齐齐哈尔大豆协会会长陈彦贵早在2009年就向有关部门提出对大豆进行差价补贴的建议。他对本报记者说，差价补贴可以理顺价格关系，第一个受益的就是种粮的农民，因为补贴的钱可以直接打到农民账户上，不会被截留；另外，农民的成本被摊薄了，就能以较低的价格卖给企业。
“这对于加工企业来说是个好消息，可以按照市场价格进行收购，随行就市，市场关系就顺了。”刘宝林说。
那么，如何实施目标差价补贴？具体会按什么方式补给农民？
“有的说按面积补、按产量补、按销售量补，但是面积怎么确定、产量怎么确定、销售量怎么确定，如果一项政策补贴从生产性补贴演变成收入补贴，就失败了。”程国强称。
陈彦贵并不建议用销售量确定补贴，因为这样最终只会“肥”了经销商，应该采取种植面积补贴的方式，通过遥感卫星进行监测，村委会做具体统计，张榜公布，签字画押，谁都不敢弄虚作假，而且这么做可以起到示范和激励的作用，提高农民种豆的积极性。
